چکیده
تحقق اهداف برنامه توسعه مستلزم بهرهمندی از نظام اداری توانمند و کارآمد است؛ ازاینرو تقویت ظرفیت و کیفیت بوروکراسی به‌عنوان شرط لازم حرکت به سمت وضعیت مطلوب در برنامه‌های توسعه مورد توجه قرار میگیرد. در لایحه برنامه هفتم توسعه احکام اصلاح نظام اداری در قالب فصل ۲۳ ارائه شده است. در ادامه سلسله گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی درخصوص برنامه هفتم توسعه، در این گزارش، احکام پیشنهادی دولت درخصوص نظام اداری از منظر کلیات، مفاد و احکام مورد بررسی کارشناسی قرار گرفته است. بررسی مفاد فصل ۲۳لایحه برنامه هفتم توسعه (اصلاح نظام اداری) مؤید آن است که به رغم برخی وجوه مثبت لایحه، اکثریت احکام و ضوابط فصل مذکور،از منظر ضرورت قانونگذاری و ایرادهای فنی نیازمند تأمل و اصلاح می‌باشند. ازاینرو ضروری است که در هنگام بررسی لایحه، در مجلس شورای اسلامی نواقص و معایب مطرح شده در گزارش حاضر که نتایج بررسی نظرها و پیشنهادهای اندیشکده ها، صاحبنظران علمی و اجرایی است، مورد توجه ویژه قرار گیرد. شایان ذکر است پیشنهادهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی درخصوص اصلاح لایحه برنامه هفتم توسعه در قالب گزارش‌هایی مستقل برای بررسی احکام مرتبط با حوزه ساختار دولت، استخدام، بهره‌وری و شرکت‌های تأمین نیروی انسانی در لایحه برنامه هفتم منتشر خواهد شد.
خلاصه مدیریتی
تحقق اهداف برنامه توسعه مستلزم بهره مندی از نظام اداری توانمند و کارآمد است؛ ازاینرو تقویت ظرفیت و کیفیت بوروکراسی به‌عنوان شرط لازم حرکت به سمت وضعیت مطلوب در برنامه‌های توسعه مورد توجه قرار میگیرد. در لایحه برنامه هفتم توسعه احکام اداری و استخدامی در قالب فصل ۲۳ ارائه شده است. در ادامه سلسله گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی درخصوص برنامه هفتم توسعه، در این گزارش، احکام پیشنهادی دولت درخصوص اصلاح نظام اداری از منظر کلیات و احکام مورد بررسی کارشناسی قرار گرفته است. مهمترین نکات این گزارش به شرح ذیل است:
• به رغم برخی وجوه مثبت لایحه، اکثریت احکام و ضوابط فصل مذکور، از منظر ضرورت قانونگذاری و ایرادهای فنی نیازمند تأمل و اصلاح می‌باشند.
• ایرادهای احکام اداری و استخدامی در لایحه برنامه هفتم توسعه را میتوان در سه دسته کلی نظریه مبنایی، کاستی‌های ساختاری و کاستی‌های محتوایی دسته‌بندی کرد.
• به‌نظر می‌رسد نظریه مدیریت دولتی نوین نظریه غالب در تدوین احکام فصل ۲۳لایحه برنامه هفتم توسعه است.
• قوانین اداری و استخدامی در برنامه‌های توسعه صرفاً درخصوص احکام جدید متناسب با راهبردهای برنامه توسعه (تبعیت ساختار از راهبرد) و یا استفاده از بستر قوانین توسعه در جهت آزمایش راهبرد و سازوکارهای جدید، مورد نیاز نظام اداری توجیهپذیر است. علیهذا بررسی مواد و احکام لایحه برنامه هفتم توسعه مؤید آن است که بخش اعظمی از احکام فصل ۲۳ تکراری و ماهیت دائمی دارند؛ ازاینرو باید در قوانین استخدامی و به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح و یا اصلاح شوند (ایراد ساختاری.)
• ایرادهای محتوایی لایحه برنامه هفتم توسعه شامل دو دسته از ایرادهای حقوقی و نگارشی و ایرادهای فنی است. این ایرادها غالباً برآمده از عواملی چون عدم شناخت صحیح از کیفیت و علل اصلی ناکارآمدی نظام اداری، پافشاری بر راهکارهای غیراثربخش پیشین بدون توجه به واقعیات و شرایط کنونی کشور، موضوع‌محوری به‌جای مسئله‌محوری، تجربه‌ناپذیری از گذشته و مغفول ماندن سازوکارها و قواعد خط‌مشی‌گذاری در لایحه است.
مقدمه
دستیابی به آرمان و اهداف ترسیم شده در قانون اساسی و سایر اسناد بالادستی، مستلزم حرکت برنامه‌ریزی شده به‌منظور دستیابی به وضعیت مطلوب در حوزه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است. فرایندی تحول‌گرا و نتیجه‌محور تحت عنوان مدیریت توسعه که سابقه‌ای بیش از ۷۵سال در ایران دارد. در آخرین اقدام دراین‌خصوص در تاریخ ۲۸ خردادماه سال جاری، لایحه برنامه هفتم توسعه تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. لایحه مذکور شامل ۲۴ فصل و ۱۱۸ ماده است که در فصل ۲۳ آن، اصلاح نظام اداری در قالب ۸ ماده موردتوجه قرار گرفته است. تمرکز ویژه بر این موضوع بدان علت است که توسعه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی نیازمند نظام اداری و اجرایی توانمند و حرفه‌ای است. قابلیتی راهبردی که به اعتقاد برخی صاحبنظران و اندیشمندان پاشنه آشیل فرایند مدیریت توسعه در ایران و کشورهای درحال توسعه می‌باشد.
با توجه به اهمیت و جایگاه نظام اداری در تحقق اهداف توسعه، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در حول سه محور: ۱. کیفیت کنونی نظام اداری، ۲. بررسی کارشناسی احکام و ضوابط اداری و استخدامی در لایحه و ۳. پیشنهادهای تقنینی به‌منظور تقویت و اصلاح احکام اداری و استخدامی لایحه برنامه هفتم توسعه اقدام به تهیه گزارش‌هایی کرده است.
در بخش دوم از این اقدام، در گزارش حاضر کلیات و مفاد احکام فصل ۲۳ لایحه برنامه هفتم توسعه مورد بررسی کارشناسی قرار گرفته است. شایان ذکر است تمرکز اصلی در این گزارش صرفاً واکاوی ابعاد پیدا و پنهان احکام اداری و استخدامی است. پیشنهادهای تقنینی و اصلاحی در گزارشهای بعدی ارائه می‌شود.
ارزیابی کارشناسی
کلیات:
– نامشخص بودن نظریه مبنایی در تدوین احکام فصل ۲۳ لایحه برنامه هفتم توسعه، بی‌توجهی به علل عدم تحقق اهداف برنامه ششم توسعه، مغفول ماندن برخی کاستی‌ها و نارسایی‌های مهم نظام اداری (از قبیل سیاست زدگی منفی بوروکراسی، نظام برنامه‌ریزی منابع انسانی در سطح ملی و …،) تأکید بر راهبردها و راهکارهای غیراثربخش پیشین، استناد بر گزاره‌های غیرعلمی و آزمون نشده‌ای چون بزرگ بودن حجم و اندازه دولت و… نشانه‌های ضعف مطالعاتی و نیز عدم تجربه‌اندوزی و توانایی برخورد منطقی با گذشته در تدوین لایحه می‌باشند.
– یکی از چالش‌های اصلی نظام برنامه‌ریزی در کشور، تجویز رویکرد واحد برای همه مناطق و سطوح بدون توجه به شرایط کنونی، نیازها و شرایط آنهاست. موضوعی که در قبال اسناد تحول اداری و احکام اداری و استخدامی در برنامه‌های توسعه و لایحه برنامه هفتم توسعه نیز صدق میکند. یکی از راهکارهای بالقوه دراین‌خصوص تقسیم کشور به چند منطقه اداری و برنامه‌ریزی درخصوص تحول اداری براساس شرایط و نیازهای این مناطق است که مورد توجه سیاستگذاران قرار نگرفته است.
– در فصل ۲۳ لایحه برنامه هفتم توسعه، مواد و احکامی به‌منظور ارتقای نظام اداری پیشنهاد شده است. بررسی مفاد این مواد و احکام مؤید آن است که بخش اعظمی از این احکام پیشازاین در قانون مدیریت خدمات کشوری، برنامه‌های توسعه و قوانین بودجه سنواتی وجود داشته‌اند. در چنین شرایطی این سؤال به ذهن متبادر می‌شود که علت پیشنهاد مجدد این احکام چیست؟ به عبارتی با توجه به عدم تحقق این احکام در شرایط نسبتاً بهتر درگذشته، فلسفه و مبنای پیش‌بینی مجدد این احکام کدام است؟
– با توجه به عدم تحقق مطلوب اهداف قانون برنامه ششم توسعه، منطقاً باید چالش‌ها و موانع عدم تحقق اهداف برنامه‌های توسعه و به‌ویژه قانون برنامه ششم شناسایی و متناسب با آنها و سایر مسائل محوری نظام اداری، ضوابط و قواعدی در لایحه پیش‌بینی می‌شد. بااین‌حال بررسی و مطابقت احکام پیشنهادی مؤید آن است که کمافی‌السابق در حوزه نظام اداری، رویکرد موضوع‌محوری بر مسئله‌محوری غالب بوده و احکام مذکور غالباً براساس رئوس و سرفصل‌های برنامه‌های تحول اداری تنظیم شده است. مغفول ماندن موضوعات محوری چون کنترل سیاستزدگی بوروکراسی، برنامه‌ریزی منابع انسانی در سطح ملی، بازطراحی نظام‌های استخدامی مدیران حرفه‌ای از شواهد این مدعاست.
– بخش عمده‌ای از احکام پیشنهادی در لایحه، دارای ماهیت دائمی است؛ ازاینرو احکام مذکور باید در قوانین استخدامی (به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری) و یا قانون احکام دائمی پیش‌بینی و اصلاح شوند. موضوعی که از ایرادهای اصلی لایحه به‌شمار می‌آید. با این وجود بررسی این احکام حاکی از آن است که اکثریت ضوابط و قواعد قوانین موجود به‌مراتب جامع‌تر و دقیق‌تر از لایحه می‌باشند.
– عدم استفاده از سازوکارهای علمی و فنی حوزه خط‌مشی‌گذاری (به‌ویژه ابزارهای خط‌مشی)، سازوکارهای کنترلی و نظارتی، عدم پیش‌بینی سازوکار پاسخگویی به مجلس شورای اسلامی، عدم تعیین بازه زمانی برای اکثریت احکام از دیگر نقاط نیازمند اصلاح لایحه است.
– بخش اعظمی از احکام لایحه نیازمند سازوکارهای اجرایی می‌باشند که منطقاً باید در قالب آیین‌نامه‌های اجرایی پیش‌بینی شوند. موضوعی که در متن لایحه کمتر بدان‌ها توجه شده است.
– بخشی از احکام لایحه برنامه هفتم توسعه عیناً در لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) پیش‌بینی شده اند. موضوعی که می‌تواند مؤید عدم انسجام فکری و توان تحلیلی مناسب درخصوص شأن و جایگاه احکام باشد.
ارزیابی احکام اداری و استخدامی در فصل ۲۳ لایحه
ماده ۱۰۴
در این ماده تعداد (۱۰) سنجه عملکردی به‌عنوان اهداف کمی مرتبط با فصل (۲۳) لایحه برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی شده است. دراین‌خصوص نکات ذیل حائز اهمیت است:
– در فصل ۲۳ لایحه احکام ارتقای نظام اداری، در قالب پنج محور اصلی ساختار دولت، سرمایه انسانی دولت، هوشمندسازی دولت الکترونیک، ارزیابی عملکرد و ارتقای رقابت‌پذیری و نظام بهره‌وری ساماندهی شده‌اند که درخصوص محور نظام بهره‌وری سنجه‌های عملکردی پیش‌بینی نشده است.
– بررسی سنجه‌های عملکردی مؤید آن است که این سنجه‌ها از منظر همگن بودن، متفاوت هستند. به عبارتی برخی از این سنجه‌ها عینی و برخی دیگر بسیار انتزاعی (ازجمله بازطراحی و اصلاح روش‌های انجام کار) می‌باشند.
– در بین سنجه‌های عملکردی ماده (۱۰۴) لایحه برنامه هفتم توسعه، بر گزاره غیرعلمی کاهش تعداد کارکنان دستگاه‌های اجرایی تأکید شده است. این در حالی است که در بسیاری از حوزه‌ها (به‌ویژه آموزش و پرورش و بهداشت و درمان) کمبود کارکنان متخصص به‌عنوان یکی از چالش‌های ارائه خدمات مطلوب به شهروندان یاد می‌شود. در این‌خصوص ذکر این نکته ضروری است که موضوع نقش و اندازه دولت دیرزمانی است که به بخش اصلی اصلاحات اداری در ایران مبدل شده است. درنهایت با توجه به فقدان نظریه خدمات عمومی متناسب با نظریه دولت، عدم اطلاعات موثق درخصوص میزان تحقق راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولت، مغفول بودن الگوی بهینه اندازه دولت براساس مقدورات و مقتضیات کشور اظهارنظر قطعی درخصوص بزرگ بودن اندازه دولت امکانپذیر نیست.
بااین‌وجود اطلاعات جدول ۱ و مقایسه تعداد کارکنان بخش عمومی نسبت به جمعیت در ایران و سایر کشورها مؤید آن است که تعداد کارکنان بخش عمومی (دولتی) در ایران کمتر از کشورهای منتخب است. موضوعی که باید در مطالعات اکتشافی پشتیبان لایحه برنامه هفتم توسعه و پیش‌بینی احکام این فصل مورد توجه ویژه قرار می‌گرفت. اما براساس شواهد به‌نظر می‌رسد در تدوین احکام مغفول واقع شده است.
جدول نسبت کل جمعیت به کارکنان بخش عمومی
– در جدول ۲۲ لایحه برنامه هفتم توسعه، کمیت‌هایی به‌عنوان هدف کمی در پایان برنامه پیش‌بینی شده است.
علیهذا منطق محاسبه این اعداد مشخص نیست. رویکرد متداول و معقول در چنین مواردی تعیین وضعیت کنونی و سپس پیش‌بینی وضعیت مطلوب است. موضوعی که در لایحه مورد توجه قرار نگرفته است.
– یکی از چالش‌های نظام اداری کشور فقدان نظام اداری جامع و دقیق به‌منظور محاسبه کیفیت بوروکراسی در شاخص‌های محوری می‌باشد. در چنین شرایطی بهرهمندی و استناد به شاخص‌های بین‌المللی راهکاری میانبر است که در فصل مذکور می‌توانست به‌گونه‌ای بهتر مورد توجه قرار گیرد.
– بی‌توجهی به شرایط و توانمندی و عدم واقع‌گرایی در تعیین وضعیت مطلوب کشور یکی از چالش‌های اساسی برنامه‌های تحول در نظام اداری است. موضوعی که با توجه به نبود نظام اطلاعاتی جامع، مشخص نبودن وضعیت کنونی سنجه‌های عملکردی جدول ۲۲ لایحه اظهارنظر قطعی درخصوص آن امکانپذیر نیست.
ماده ۱۰۵
– براساس بند «الف» ماده (۱۰۵) دستگاه‌های اجرایی مکلفند براساس ضوابط نه‌گانه تعیین شده ساختار سازمانی خود را بازطراحی کنند. سازوکاری که در صورت نگاه ملی و بلوغ مدیران دستگاه‌های اجرایی تحقق آن امکانپذیر بود. علیهذا براساس واقعیات موجود و نیز تجارب پیشین، این فرض در شرایط کنونی قابلیت اجرا نخواهد داشت. نکته حائز اهمیت دیگر دراین‌خصوص آن است که عملاً در این مورد، وظیفه دبیرخانه شورا (سازمان اداری و استخدامی کشور) منفعلانه و صرفاً ناظر بر تأیید بازطراحی‌ها و ارائه گزارش فصلی به رئیسجمهوری است.
– از آغاز برنامه اول توسعه و به‌موازات آن در قانون مدیریت خدمات کشوری، احکام متعددی درخصوص حذف تشکیلات موازی و غیرضرور (موضوع جزء «۱» این بند) پیش‌بینی شده است. ضوابطی که غالباً در سطح انتزاع باقی مانده است.
یکی از مهمترین علل این مهم، نبود معیار و شاخص‌های تشخیص تشکیلات غیرضرور و موازی و نیز فقدان چارچوب مرجع و راهنما به‌منظور راهبری و اجرایی‌سازی فرایندهایی چون ادغام و تجمیع دستگاه‌های اجرایی است. موضوعی که در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز مغفول است.
– مطلع بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه دارای کاستی‌ها و نارسایی‌هایی به شرح ذیل است:
۱. بند مذکور از منظر کارکردی با بند «۲» ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری (وظایف و اختیارات شورای عالی اداری) و نیز بخش اخیر ماده (۳۱) قانون مذکور مشابه است با این تفاوت که در ماده (۳۱) قانون مدیریت خدمات کشوری چارچوب و ضوابط جامع‌تری درخصوص فرایند تصویب و یا عدم تصویب ساختار و تشکیلات تفصیلی دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شده است.
۲. در بند مذکور مقرر شده است که سالیانه ۵درصد واحدهای سازمانی کاهش یابد. بااین‌حال در لایحه معلوم نشده است که اولاً این میزان کاهش مربوط به ستاد مرکزی دستگاه‌هاست یا واحدهای استانی، شهرستانی و عملیاتی را نیز دربرمی‌گیرد؟ ثانیاً با توجه به بند «۳» وظایف شورای عالی اداری که براساس آن وظایف اجرایی باید به واحدهای استانی، شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی انتقال یابد لازم است سهم هریک از سطوح از این ۷۷ درصد مشخص باشد تا در اجرا متوقف نماند.
۳. براساس این بند دستگاه‌های اجرایی باید ساختار سازمانی خود را تا پایان سال سوم به تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور برسانند. در سناریوی بدبینانه و با فرض تصویب اصلاحیه ساختار در پایان سال سوم برنامه، هدف تعیین شده کاهش واحدهای سازمانی (پنج درصد در هر سال) صرفاً در سال انتهایی برنامه قابلیت اجرا خواهد داشت.
۴. سازوکارهای نظارتی و گزارش‌دهی مستمر به مجلس شورای اسلامی در این بند مغفول است.
– براساس بند «۱» و «۲» ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، شورای عالی اداری وظیفه اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاه‌های اجرایی – به‌استثنای دستگاه‌هایی که احکام آنها در قانون اساسی آمده و یا به امر امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری تأسیس شده است- و نیز تجدیدنظر در ساختار دستگاه‌های اجرایی – به‌منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری- را برعهده دارد. ازاینرو موضوع مطرح شده در جزء «۱» بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر وجود بستر قانونی، زائد است. علیهذا با عنایت به آنکه بسیاری از مصوبات شورای عالی اداری دراین‌خصوص اجرایی نشده‌اند میتوان پس از عارضه‌یابی دقیق علت عدم تحقق ضوابط قانونی موجود، براساس آسیب های شناسایی شده ضوابط جامع و عملیاتی در قانون برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی نمود.
– با عنایت به حذف احتمالی برخی پستهای سازمانی در راستای اجرای جزء «۱» بند «الف» ماده (۱۰۵» لایحه برنامه هفتم توسعه، ضروری است که درخصوص تعیین تکلیف اینگونه کارکنان تمهیدات لازم پیش‌بینی شود.
– شیوه نگارش جزء «۲» بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه به توصیه‌ای بدون تبیین چارچوب و قواعد حاکم بر آن شباهت دارد که نیاز است مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد.
– در جزء «۳» بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه، واگذاری حداکثری امور به شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است. مشابه این حکم در بند «ب» ماده (۱۳۷) قانون برنامه چهارم توسعه و بند «۹» ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد. در کنار ایرادهای وارد به نحوه نگارش، عدم پیش‌بینی بازه زمانی و شاخص‌های قابل سنجش و تعیین چارچوب‌های مرجع ازجمله کاستی‌های این ضابطه است.
– در جزء «۴» بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه بر استفاده از ظرفیت‌های بخش غیردولتی در جهت ارائه خدمات تأکید شده است. موضوعی که بستر قانونی آن در قانون مدیریت خدمات کشوری فراهم بوده و نیازمند قانونگذاری مجدد نیست. درنهایت بنا به دلایل متعددی این رویکرد هیچگاه به‌صورت مطلوب محقق نشده است. ازاینرو با توجه به واقعیات نظام اداری و عدم رفع نواقص موجود این رویکرد، ارائه چنین پیشنهادی در لایحه برنامه هفتم توسعه محل تأمل است.
– مشابه تبصره جزء «۴» بند«الف» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه، پیش ازاین در ماده (۱۴۰) قانون برنامه چهارم توسعه، ۲بند «ج» ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده (۲۲) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌گونه‌ای جامع‌تر پیش‌بینی شده است که از منظر روشی و ایجاد بستر مناسب جهت حسابرسی و پاسخگویی منطقی‌تر است.
– در جزء «۵» بند «الف» حذف چهل درصد پستهای سازمانی بلاتصدی طی سال اول برنامه پیشنهاد شده است. با فرض مستدل بودن عدد تعیین شده در جزء «۵» بند «الف»، ضروری است که نحوه شناسایی و تشخیص پستهای بلاتصدی و غیرضرور و مسئولیت‌های سازمان اداری و استخدامی کشور و دستگاه‌های اجرایی در قانون و یا آیین‌نامه اجرایی به تفکیک مشخص شود.
– فرایند پیش‌بینی شده در جزء «۶» بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه، نیازمند تبیین شفاف‌تر موضوع، تعیین ضوابط و قواعد حاکم بر آن، تعیین تکلیف کارکنان متضرر از بازطراحی ساختاری (افرادی که پستهای سازمانی آنها حذف می‌شود) و…. می‌باشد.
– جزء «۷» بند «الف» پیش ازاین در ماده (۳۰) قانون مدیریت خدمات کشوری و بند «ج» ماده (۱۳۹) قانون برنامه چهارم توسعه به شیوه‌ای رساتر و دقیق‌تر نگاشته شده است. با این وجود این سازوکارها در مقام اجرا به‌گونه‌ای مطلوب و قابل قبول محقق نشده‌اند. پدیده‌ای که با توجه به انفعال در شناسایی علل عدم موفقیت و اقدام در جهت رفع آن عدم تحقق مجدد آن دور از تصور نیست.
– جزء «۸» بند «الف» ماده (۱۰۴) لایحه برنامه هفتم توسعه، در قالب بند «ط» ماده (۲۹) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌گونه‌ای شفاف‌تر و جامع‌تر نگاشته شده است. در چنین شرایطی پیش‌بینی حکم مشابه در قانونی جدید فاقد وجاهت است.
– ایجاد محدودیت در تشکیل و تأسیس دستگاه اجرایی یکی از رویکردهای اصلی دولتها در جهت کوچک‌سازی اندازه دولت، منطقی‌سازی ساختار و تشکیلات سازمانی و حذف تشکیلات موازی و غیرضرور در برنامه‌های توسعه بوده است. بنابراین بررسی نتایج این اقدام‌ها و تکرار چنین ضوابطی مؤید عدم تحقق اهداف پیش‌بینی شده است. در جزء «۹» بند «الف» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه نیز ضابطه‌ای مشابه، احکام پیشین درج شده است. در کنار نقیصه‌ای چون عدم تجربه‌پذیری از گذشته، از منظر کارشناسی، منوط نمودن ایجاد سازمان، دستگاه، شرکت دولتی و عمومی، صندوق و نظایر آنها به صرفه‌جویی، کاهش هزینه، ادغام یا تجمیع بدون تعیین شاخص‌ها و قواعد مرجع شفاف و صریح از منظر چگونگی اجرا و ارزیابی نظارتی، ابهام‌برانگیز و غیردقیق است. مضافاً اجرای سازوکارهای تجمیع و ادغام مؤسسههایی که بهموجب قانون تأسیس شده است منطقاً باید با تصویب مجلس شورای اسلامی صورت پذیرد. موضوعی که در لایحه تفکیکی دراین‌خصوص در نظر گرفته نشده است.
– اختیارات در نظر گرفته شده برای دولت در بند «ب» ماده (۱۰۵) لایحه برنامه هفتم توسعه، با تغییرات حداقلی پیش ازاین در بند «۱» ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌عنوان بخشی از وظایف و اختیارات شورای عالی اداری در نظر گرفته شده است. ازاینرو پیش‌بینی این حکم در لایحه برنامه هفتم توسعه زائد به‌نظر می‌رسد. مضافاً اجرای سازوکارهای انحلال، ادغام یا سازماندهی مجدد مؤسسههایی که بهموجب قانون تأسیس شده است منطقاً باید با تصویب مجلس شورای اسلامی صورت پذیرد. موضوعی که در این بند بدان توجهی نشده است.
– براساس تبصره ماده (۲۳) قانون برنامه ششم توسعه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و مناطق ویژه از نهاد رئیسجمهوری منتزع و به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شده است. بنابراین در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد رجوع به حالت پیشین ارائه شده است که در صورت توجیه کارشناسی در این‌خصوص مورد تأیید است.
– اگرچه تعدد شوراهای عالی یکی از مسائل کلیدی نظام اداری است لیکن کاهش تعدد شوراهای عالی از طریق ادغام به افزایش حجم وظایف سایر شوراهای باقی مانده منجر خواهد شد. مسئله اصلی درخصوص شوراها فرار از مسئولیت و عدم پاسخگویی این شوراها می‌باشد که نیاز است تدبیر عاجلی دراین‌خصوص اتخاذ شود. نکته قابل تأمل دراین‌خصوص آن است که بهرغم اذعان دولت به تعدد شوراها و تأکید بر کاهش آنها، در بند «پ» ماده (۱۰۹) لایحه تشکیل نوعی جدیدی از شورا «ستاد ملی مدیریت تعارض منافع» پیش‌بینی شده است. در کنار نکات ذکر شده ذکر این موضوع حائز اهمیت است که در تبصره مادهواحده قانون تعیین وضعیت شوراهای عالی۱۳۸۷به دولت اجازه داده شده است پیشنهادهای لازم را برای بازنگری درخصوص ابعاد کمی و کیفی شوراها به مجلس تقدیم کند. ازاینرو با توجه به وجود بستر قانونی لازم دراین‌خصوص، به‌نظر می‌رسد این حکم زائد است.
ماده ۱۰۶
درخصوص بند «الف» ماده (۱۰۶) لایحه برنامه هفتم توسعه؛ نکات، ایرادها و نارسایی‌های ذیل مطرح است:
۱. این رویکرد بهمنزله حذف تدریجی استخدام رسمی و تأکید بر قراردادهای کوتاه‌مدت در نظام اداری است. اینکه چنین رویکردی مبتنی بر کدام تفکر و نظریه بنیادین در اداره نظام اداری تدوین شده و یا اساساً با مبانی علمی و یا مقتضیات نظام اداری با چه تناسب دارد محل تأمل است. در حال حاضر گونه‌های مختلفی از به‌کارگیری کارکنان به‌صورت قراردادی در دستگاه‌های اجرایی موجود است که نظام اداری را با چالش‌های متعددی مواجه نموده است.
بااین‌حال در لایحه، نوع جدیدی از به‌کارگیری افراد به‌صورت قراردادی پیش‌بینی شده است. رویکردی از لحاظ منطق ارائه و مختصات مکانی حائز ایرادهای بنیادین است و انسجام حداقلی موجود در قانون مدیریت خدمات کشوری را تضعیف میکند.
۲. در شرایط کنونی افرادی با سوابق خدمت طولانی (گاهی متجاوز از ۱۵سال) به‌صورت قراردادی و یا شرکتی در دستگاه‌های اجرایی مشغول به‌کار هستند. رویکردی که مصداقی از استثمار کارکنان و مغایر با آموزه‌های دین مبین اسلام و اخلاق حرفه‌ای می‌باشد. با وجود آگاهی از چنین موضوعی و درخواست‌های متعدد نمایندگان مجلس، مردم و جامعه مدنی درخصوص تعیین تکلیف و اصلاح روند موجود، در بند «الف» ماده (۱۰۶) لایحه برنامه هفتم توسعه رویکردی با قابلیت تشدید نارضایتی‌ها و آشفتگی در نظام اداری پیشنهاد شده است.
۳. در بند «الف» هرگونه استخدام رسمی به جز در مشاغل حساس در طول برنامه ممنوع شده است. این سازوکار (حذف کامل استخدام رسمی) پیشازاین در هنگام تدوین قانون مدیریت خدمات کشوری در کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری مجلس شورای اسلامی ازطرف دولت مطرح شد؛ اما کمیسیون به دلیل حساسیت برخی مشاغل و ضرورت حفظ اطلاعات و دانش کارکنان در مشاغل ستادی و حاکمیتی با آن مخالفت کرد. بهموجب تبصره این بند، تعیین عناوین پستهای حساس به سازمان اداری استخدامی کشور واگذار شده است. ازاینرو تجربه حاصل از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری مؤید آن است که رویکرد مناسب در این زمینه تعیین چارچوب و شاخص‌های اصلی شناسایی مشاغل حساس در قانون برنامه می‌باشد.
۴. در تبصره ماده (۳۲) و ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، از واژه به‌کارگیری و در ماده (۴۵) از واژه استخدام استفاده شده است. براساس مفاد این احکام، عدم رابطه استخدامی و تصدی پست و استفاده به صورت ساعتی و یا کار معین ازجمله مهمترین ویژگیهای به‌کارگیری در تبصره ماده (۳۲) است. در ماده (۱۲۴) قانون مذکور به‌کارگیری براساس قانون کار است. ازاینرو تفاوت ماهوی مفاهیم (استخدام) و (به‌کارگیری) مبرهن است. بنابراین قاعدتاً به‌کارگیری افراد جهت مشاغل اصلی، حاکمیتی و دائمی امکانپذیر نیست. پیش‌فرض بنیادینی که بخشی از آشفتگی‌های موجود در نظام اداری ناشی از بی‌توجهی به آن و جایگزینی به‌کارگیری به‌جای استخدام در مشاغل اصلی دستگاه‌های اجرایی می‌باشد. موضوعی که به‌نظر می‌رسد در ضوابط پیش‌بینی شده در بند «الف» بدان توجه نشده است.
۵. مغفول ماندن و عدم تعیین تکلیف سایر ابعاد استخدامی گونه جدید به‌کارگیری کارکنان، از دیگر نارسایی‌های لایحه در بند «الف» ماده (۱۰۶) لایحه است.
۶. با توجه به بازه زمانی پیش‌بینی شده برای برنامه هفتم توسعه (۱۴۰۲-۱۴۰۶)، بازه زمانی سه تا پنج‌ساله جهت قراردادهای منعقده از منظر تجاوز از بازه زمانی برنامه و عدم تعیین عدد دقیق جهت قراردادها حائز ایراد است.
۷. واژگان آزمون‌های استخدامی و ابزارهای سنجش شایستگی کارکنان در بند «الف» نیازمند تشریح و تبیین می‌باشند.
۸. سازوکار و نحوه استمرار خدمت افراد نیازمند تبیین دقیق است. به عبارتی باید مشخص شود که پس از اتمام قراردادها، مجدداً قراردادی منعقد خواهد شد؟ فرایند انعقاد قرارداد تا چه زمانی ادامه خواهد یافت؟ مختصات و ویژگیهای قراردادهای جدید چیست؟
– درخصوص بند «ب» ماده (۱۰۶) لایحه برنامه هفتم توسعه کشور نکات زیر نیازمند تأمل است.
– مطلع این بند مشابه ماده (۷۰) لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) می‌باشد. قسمت مؤخره این بند نیز یکی از ضوابط استخدامی پرتکرار در قوانین توسعه و بودجه سنواتی است که در بند «ب» ماده (۳) قانون برنامه سوم، بند «و» ماده (۵۰) برنامه پنجم، بند «ج» تبصره «۲۰» قانون بودجه سال ۱۴۰۱کل کشور، لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) نیز عیناً تکرار شده است.
– با توجه به تعدد تکرار این حکم در قوانین متعدد، منطقاً این حکم باید در قانون مدیریت خدمات کشوری به‌عنوان قانون مادر در حوزه اداری و استخدامی و یا با اغماض در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور پیش‌بینی شود. به‌منظور جلوگیری از تشتت در نظام اداری و جلوگیری از برخوردهای سلیقه‌ای منظور از کلمه «مازاد» در بند «ب» باید به‌صورتی شفاف و صریح مشخص شود.
– براساس سبک و سیاق حاکم بر این بند، به‌نظر می‌رسد فهرست اسامی نیروهای مورد نیاز و مازاد باید در سامانه یکپارچه نظام اداری ثبت شود. علیهذا در بند مذکور این عبارت به‌صورت «ثبت فهرست اسامی نیروهای مورد نیاز یا مازاد در سامانه فوق» درج شده است که محل اشکال خواهد بود.
– در بند «پ» به سازمان اداری و استخدامی کشور اجازه جایابی و انتقال نیروهای رسمی، ثابت، پیمانی دستگاه‌های اجرایی را به‌صورت بین‌دستگاهی و درون‌استانی داده است. نکات ذیل دراین‌خصوص قابل توجه است:
۱. با توجه به تعدد تکرار این حکم در قوانین متعدد، این حکم نیز باید در قانون مدیریت خدمات کشوری به‌عنوان قانون مادر در حوزه اداری و استخدامی و یا با اغماض در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور پیش‌بینی شود. با توجه به سوابق موجود و رویکرد حاکم بر لایحه به‌نظر می‌رسد در عبارت «نیروهای رسمی، ثابت، پیمانی و قرارداد کار معین مشمولین ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری» کلمه «مازاد» احتمالاً سهواً حذف شده است.
۲. کارکنان دستگاه‌های اجرایی قاعدتاً باید براساس تخصص و مهارت‌های حرفه‌ای مورد نیاز مشاغل دستگاه‌های اجرایی جذب و استخدام شده باشند. ازاینرو با توجه به احتمال عدم هم‌خوانی و تناسب مهارت و آموخته‌های بخشی از کارکنان با دستگاه‌های اجرایی مقصد ضروری است سازوکاری جهت بهسازی و توسعه اینگونه کارکنان در نظر گرفته شود. موضوعی که در بند «ت» ماده (۱۰۵) لایحه حاضر مورد توجه قرار نگرفته است.
۳. تحقق مطلوب اهداف قانونگذار درخصوص انتقال و جایابی کارکنان (موضوع بند «پ» ماده (۱۰۵) لایحه) مستلزم پیش‌بینی سازوکارهای جامع درخصوص روند اجرایی، وظایف و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی و سازمان اداری و استخدامی کشور و … است. موضوعی که براساس اصل (۱۳۸) قانون اساسی قاعدتاً باید دولت تعیین کند. با این وجود ضروری است که در قالب حکمی دولت مکلف به تدوین دستورالعمل اجرایی مربوطه شود.
بند «ب» ماده (۱۰۷)
در بند «ب» ماده (۱۰۷) ایجاد مراکز نوسازی و تحول اداری هوشمند از محل تجمیع مأموریت و ساختار مرکز نوسازی و تحول اداری و فناوری اطلاعات و امنیت فضای مجازی و عناوین مشابه پیش‌بینی شده است. این حکم واجد سه اشکال اساسی به شرح ذیل است:
- ایجاد یک واحد درون سازمانی از اختیارات سازمان اداری و استخدامی کشور است که با پیشنهاد دستگاه قابل انجام است و نیاز به قانون ندارد.
- واحدهای فناوری اطلاعات دستگاه‌های اجرایی عهده دار وظایفی از جنس ستاد پشتیبانی فنی و تأمین تجهیزات سخت‌افزاری و نرم افزاری برای واحدهای سازمانی دستگاه هستند.
- در حال حاضر همه دستگاه‌های اجرایی دارای مرکز نوسازی اداری نمی‌باشند. ازاینرو این حکم احتمالاً باعث گسترش تشکیلاتی در وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی خواهد شد.
ماده (۱۱۱)
یکی از چالش‌های اصلی کشور در بخش دولتی موضوع بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی است. ازاینرو در دهه‌های اخیر بهره‌وری در نظام سیاست‌گذاری و خط‌مشی‌گذاری کشور بیش از گذشته مورد توجه قرار گرفته است. در ماده (۱۱۱) لایحه برنامه هفتم توسعه این موضوع مورد توجه ویژه قرار گرفته است. علیهذا درصورتیکه ضوابط پیش‌بینی شده در ماده (۱۱۱) براساس عارضه‌یابی وضعیت کنونی بهره‌وری در دستگاه‌های اجرایی و تجارب حاصل از اجرای این ضوابط تدوین شده باشد. این مهم می‌تواند یکی از نکات مثبت لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه نظام اداری قلمداد شود. درخصوص احکام این محور نکات ذیل قابل تأمل است.
۱. بازطراحی نظام ملی بهره‌وری موضوعی است که در لایحه برنامه هفتم توسعه موردتوجه ویژه قرار گرفته است. ازاینرو به‌نظر می‌رسد با توجه به اهمیت راهبردی این موضوع و ضرورت استمرار موضوع مدیریت بهره‌وری در کلیه اعصار و دوره‌ها، بهتر است احکام و قواعد مورد نیاز در قالب قانونی مستقل از برنامه توسعه پیش‌بینی شود.
۲. براساس تصویبنامه شماره ۷۵۵۹۹/ت۵۰۹۸۵ مورخ ۱۳۹۴/۰۶/۱۱ برنامه جامع بهره‌وری کشور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شده است. در این تصویبنامه نظام مدیریت بهره‌وری کشور، فرایند برنامه جامع بهره‌وری کشور و مسئولیت دستگاه‌های اجرایی تعیین و تبیین شده است. بررسی مفاد این تصویبنامه از منظر شکلی با برخی چارچوب‌های بند «الف» ماده (۱۱۱) مشابهت دارد.
۳. به‌منظور حفظ شأن قانونگذار ضروری است که مفاهیم اصلی (ازجمله نظام ملی بهره‌وری) و چارچوب‌های ناظر بر طراحی نظام ملی بهره‌وری (از قبیل مبانی، راهبردها و…) در قانون پیش‌بینی شود.
۴. بند «ب» ماده (۱۱۱) لایحه با اندکی تغییرات در بند «الف» ماده (۷۹) قانون برنامه پنجم توسعه و قوانین بودجه سنواتی ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ تکرار شده است.
۵. عدم پیش‌بینی ضوابطی در جهت ارائه گزارشهای مستمر به مجلس شورای اسلامی یکی از کاستی‌های این ماده است.
بحث و نتیجه‌گیری
تحقق اهداف برنامه توسعه مستلزم بهرهمندی از نظام اداری توانمند و کارآمد است؛ ازاینرو تقویت ظرفیت و کیفیت بوروکراسی به‌عنوان شرط لازم حرکت به‌سمت وضعیت مطلوب در برنامه‌های توسعه مورد توجه قرار میگیرد. در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز احکام اداری و استخدامی در قالب فصل ۲۳ ارائه شده است. در مجموعه دوم از سلسله گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی درخصوص نظام اداری و مدیریت توسعه، در این گزارش، احکام پیشنهادی دولت درخصوص ارتقای نظام اداری مورد بررسی کارشناسی قرار گرفته است.
بررسی‌های صورت گرفته مؤید آن است که بخش اعظمی از احکام فصل ۲۳ در قوانین دائمی وجود دارند. درنهایت با توجه به عدم تحقق مطلوب اهداف، در لایحه برنامه هفتم توسعه، این احکام با تغییرات حداقلی تکرار شده اند. ضمن تأیید و تأکید بر اصلاح قوانین و ضوابط موجود براساس واقعیات نظام اداری، توجه به این نکته حائز اهمیت است که بخش عمده‌ای از عدم تحقق اهداف قانونگذار، منبعث از ضعف در اجراست.
درخصوص احکام فصل ۲۳ لایحه این نکته حائز اهمیت است که بهرغم برخی وجوه مثبت، در برخی حوزه‌ها احکام پیش‌بینی شده دارای ایرادهایی است که عملاً تحقق اهداف برنامه توسعه را با چالش جدی مواجه خواهد کرد. ایرادهای اصلی و نقاط چالش‌آفرین این احکام را میتوان در سه دسته کلی نظریه مبنایی، کاستی‌های ساختاری و کاستی‌های محتوایی به شرح ذیل تبیین کرد:
– عدم تصریح و تبیین جامع مبانی اندیشه‌ای و نظری حاکم بر لایحه، تشخیص نظریه مبنایی آن را دشوار میکند. بااین‌حال به‌نظر می‌رسد که نظریه مدیریت دولتی نوین نظریه غالب در این فصل می‌باشد. درحالی‌که برابر مطالعات صورت گرفته، تحول اداری در ایران باید مبتنی بر نظریه حکمرانی عمومی و مدیریت ارزش همگانی پیگیری و اجرایی شود.
– قواعد و ضوابط اصلی ناظر بر نظام اداری و استخدامی کشور در دو بخش: ۱. نقش دولت و راهبردها و فناوریهای انجام وظایف و ۲. مدیریت کارکنان در قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی شده است. ازاینرو، منطقاً قوانین اداری و استخدامی در برنامه‌های توسعه صرفاً درخصوص احکام جدید متناسب با راهبردهای برنامه توسعه (تبعیت ساختار از راهبرد) و یا استفاده از بستر قوانین توسعه در جهت آزمایش راهبرد و سازوکارهای جدید، مورد نیاز نظام اداری توجیهپذیر است. در مورد اخیر پس از پایان برنامه‌های توسعه و دریافت بازخورد، اصلاحات لازم پیش‌بینی و ضوابط آزموده شده به قوانین استخدامی اضافه می‌شود. (به‌طور مثال بخشی از احکام قانون برنامه چهارم توسعه بعداً به قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه شدند) علیهذا بررسی مواد و احکام لایحه برنامه هفتم توسعه مؤید آن است که قریب به اتفاق احکام فصل ۲۳ تکراری و ماهیت دائمی دارند و باید در قوانین استخدامی و به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح و یا اصلاح شوند.
– ایرادهای محتوایی لایحه برنامه هفتم توسعه شامل دو دسته از ایرادهای حقوقی و نگارشی و ایرادهای فنی است. این ایرادها غالباً برآمده از عواملی چون عدم شناخت صحیح از کیفیت و علل اصلی ناکارآمدی نظام اداری، پافشاری بر راهکاری غیراثربخش پیشین بدون توجه به واقعیات و شرایط کنونی کشور، موضوع‌محوری به‌جای مسئله‌محوری، تجربه‌ناپذیری از گذشته و مغفول ماندن سازوکارها و قواعد خط‌مشی‌گذاری در لایحه است.
با توجه به موارد مطرح شده به‌نظر می‌رسد در صورت عدم اتخاذ اصلاحات لازم، تحقق اهداف برنامه توسعه با چالش جدی مواجه می‌شود. ازاینرو ضروری است که در هنگام بررسی لایحه، در مجلس شورای اسلامی نواقص و معایب مطرح شده در گزارش حاضر که حاصل نظریات و پیشنهادهای اندیشکده‌ها، صاحبنظران علمی و اجرایی است، مورد توجه ویژه قرار گیرد. شایان ذکر است پیشنهادهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی درخصوص اصلاح لایحه برنامه هفتم توسعه در قالب گزارشهای مجزا منتشر خواهد شد.
